中国人民大学教授石佳友：公共场所视频图像系统法律框架的重大完善

2025年1月13日，国务院总理李强签署第799号国务院令，正式公布《公共安全视频图像信息系统管理条例》（以下简称《条例》），并于2025年4月1日起施行。这部历时多年孕育打磨的行政法规的出台，不仅填补了国家层面安防行政法规的空白，也标志着我国安防行业在法治化、规范化发展道路上进入了崭新的阶段，具有里程碑的重大意义。

《条例》坚持问题导向，突出解决重点问题，明确了公共场所视频图像系统的建设、采集、使用法规要求，明晰了各主体方的责任，对维护公共安全、加强行业监管、维护系统安全、保护个人隐私和个人信息权益提供了根本遵循。《条例》公布后受到社会各界的广泛关注。为深入贯彻落实《条例》要求，营造学法、知法、守法、规范行业健康发展的良好氛围，《中国安防》杂志特开设专栏持续对《条例》实施的重大意义、核心内容、主要亮点、关键条款等内容进行深入解读，同时将呈现行业企业、专家学者对贯彻学习《条例》的心得体会及点评内容，助力行业企业更好地学习和理解《条例》及相关政策，推动安防行业持续健康发展。

石佳友

中国人民大学法学院教授，博士生导师、民商事法律科学研究中心执行主任

公共场所视频图像系统法律框架的重大完善

《公共安全视频图像信息系统管理条例》解读

众所周知，在公共场所安装图像采集设备对于维护公共安全具有积极作用，如预防和打击侦查犯罪、应急和突发事件处置等，可以大幅度提升公众安全感，但这些设备的广泛使用也可能对公民的个人隐私、个人信息保护产生一定影响。有鉴于此，《公共安全视频图像信息系统管理条例》（以下简称《条例》）的制定出台，对于规范在公共场所建设使用公共安全视频系统、安装使用图像采集设备，维护公共安全、保护个人隐私和个人信息权益等具有重要意义；对公共场所摄像头的安装和使用，从“谁能装”“如何装”“怎么用”等角度作出了具有操作性的明确规定，这是对我国公共场所视频图像系统法律框架的重大完善。

一、维护公共安全

《个人信息保护法》第二十六条对公共场所安装图像采集、个人身份识别设备如何保护个人信息作出了明确规定。根据该条，在公共场所安装图像采集、个人身份识别设备，应当为维护公共安全所必需，遵守国家有关规定，并设置显著的提示标识；所收集的个人图像、身份识别信息只能用于维护公共安全的目的，不得用于其他目的，取得个人单独同意的除外。显而易见，公共场所的图像采集设备安装必须出于维护公共安全目的。基于立法的这些重要规定，《条例》多处强调，在公共场所安装图像采集设备设施，应当为维护公共安全所必需。城乡主要路段、行政区域道路边界、桥梁、隧道、地下通道、广场、治安保卫重点单位周边区域等公共场所的公共安全视频系统，由县级以上地方人民政府按照建设规划组织有关部门建设，纳入公共基础设施管理，建设、维护经费列入本级政府预算。商贸中心、会展中心这类人员聚集场所、交通枢纽、大中型公共交通工具等公共场所涉及公共安全区域的公共安全视频系统，由对相应场所负有经营管理责任的单位按照相关标准建设，上述场所、区域内安装图像采集设备及相关设施，应当为维护公共安全所必需。除前两款规定的政府有关部门、负有经营管理责任的单位，其他任何无关单位、个人不得安装。其他公共场所安装图像采集设备及相关设施，也应当为维护公共安全所必需，并仅限于对该场所负有安全防范义务的单位或者个人，其他单位或者个人不得安装。《条例》强调无关主体不得乱装，避免随意安装、过度采集视频图像信息；这也是对《个人信息保护法》中个人信息处理的必要性、比例性等原则的具体落实和细化。

二、保护隐私权及个人信息

《民法典》首次对隐私权的定义和内涵作出了清晰的界定，强调对于自然人的安宁权及私密空间、私密活动和私密信息应给予保护；《民法典》和《个人信息保护》对于公民的个人信息保护亦作出了重要规定。就此而言，公共场所安装的图像采集设备设施无疑会对公民个人的隐私权和个人信息产生重大影响。因此，《条例》以多个条文强调对公民隐私权和个人信息的保护。《条例》规定，公共安全视频系统管理单位应当按照注重保护个人隐私和个人信息权益的要求，合理确定图像采集设备的安装位置、角度和采集范围，并设置显著的提示标识。未设置显著提示标识的，由公安机关责令改正。《条例》细化了对公共场所视频监控环境下的隐私权保护，禁止在下列区域、部位安装图像采集设备：（一）旅馆、饭店、宾馆、招待所、民宿等经营接待食宿场所的客房或者包间内部；（二）学生宿舍的房间内部，或者单位为内部人员提供住宿、休息服务的房间内部；（三）公共的浴室、卫生间、更衣室、哺乳室、试衣间的内部；（四）安装图像采集设备后可能侵犯个人隐私的其他区域、部位。《条例》的上述规定实际上是对《民法典》私密空间的具体阐释和细化列举。关于存储期限，《条例》明确，公共安全视频系统收集的视频图像信息应当保存不少于30日；留存期满后，对已经实现处理目的的视频图像信息应当予以删除。这就充分贯彻了个人信息处理的最小必需原则，将对公民个人信息的影响降到最低。基于维护公共利益的需要，国家机关可以调取视频图像信息，《条例》规定，国家机关为履行执法办案、处置突发事件等法定职责，查阅、调取公共安全视频系统收集的视频图像信息，应当依照法律、行政法规规定的权限、程序进行，并严格遵守保密规定，不得超出履行法定职责所必需的范围和限度。为了保护自然人生命健康、财产安全，《条例》亦规定，经公共安全视频系统管理单位同意，本人、近亲属或者其他负有监护、看护、代管责任的人可以查阅关联的视频图像信息；同时规定，对获悉的涉及公共安全、个人隐私和个人信息的视频图像信息，不得非法对外提供或者公开传播。

另外，《条例》还规定，公共安全视频系统收集的视频图像信息被依法用于公开传播时，可能损害个人、组织合法权益的，应当对涉及的人脸、机动车号牌等敏感个人信息，以及法人、非法人组织的名称、营业执照等信息采取严格保护措施。值得指出的是，《条例》还特别规定：在非公共场所安装图像采集设备及相关设施，不得危害公共安全或者侵犯他人的合法权益，对收集到的涉及公共安全、个人隐私和个人信息的视频图像信息，不得非法对外提供或者公开传播；由此，《条例》对于一些单位和个人在非公开但亦非私密的场所安装的视频图像设备的法律适用问题，也作出了原则性规定，包括禁止危害公共安全或损害他人合法权益，禁止非法对外提供或公开传播。

三、确保数据及信息安全

由于视频系统需要通过网络相互连接实现实时共享处理，因此确保视频图像系统的数据安全及信息安全极为重要。《条例》规定，建设、使用公共安全视频系统，要遵守法律法规，不得危害国家安全、公共利益，不得损害个人、组织的合法权益。为强化相关单位在网络安全和数据安全方面的主体责任，《条例》规定，公共安全视频系统管理单位应当履行系统运行安全管理职责，履行网络安全、数据安全和个人信息保护义务，建立健全管理制度，完善防攻击、防入侵等安全技术措施，定期维护设备设施，保障系统连续、稳定、安全运行，确保视频图像信息的原始完整。值得特别注意的是，《条例》规定了公共安全视频系统备案制度。具体说来，公共安全视频系统管理单位应当在系统投入使用之日起30日内，将单位基本情况、系统建设位置、图像采集设备数量及类型、视频图像信息存储期限等基本信息，向所在地县级人民政府公安机关办理备案。《条例》实施前已经启用的，应当在《条例》施行之日起90日内办理备案。针对实践中比较普遍的外包第三方做法，《条例》规定，公共安全视频系统的管理单位委托他人运营的，应当通过签订安全保密协议等方式，约定前款规定的网络安全、数据安全和个人信息保护义务并监督受托方履行。此外，为强化源头治理，《条例》还规定，基于保障网络数据和信息安全，公共安全视频系统采用的产品、服务应当符合国家标准的强制性要求。产品、服务的提供者不得设置恶意程序；发现其产品、服务存在安全缺陷、漏洞等风险时，应当立即采取补救措施，按照规定及时告知用户并向有关主管部门报告。《条例》还规定了相关人员的保密义务，覆盖范围包括接受委托承担公共安全视频系统设计、施工、检验、验收、维护等工作的单位及其工作人员，除了对视频图像信息和相关档案资料承担保密义务以外，亦不得擅自留存、用于与受托工作无关的活动。《条例》对于视频图像信息的传输环节也作出了明确规定；具体说来，为公共安全视频系统提供网络传输服务的电信业务经营者应采取技术措施和其他必要措施，保障网络安全、稳定运行，维护数据的完整性、保密性和可用性。由此，《条例》对于公共安全视频图像信息系统的网络安全和数据安全实现了全过程和全链条的完整覆盖。

责任编辑：石旭