《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》解读

我国无人驾驶航空器发展历程与世界主要航空发达国家基本一致，经历了生产制造从单一到齐全、行业应用从特殊到全域、法规标准从缺失到建立、监管构架从简单套用到合理适用的转变；民用无人驾驶航空器产品性能和市场产销量领跑世界，法规标准建设与世界航空强国并驾齐驱，管理体制机制也在不断创新完善中。随着无人驾驶航空器飞行活动的大量增加，实践中也出现了一些亟待解决的问题，需要从国家层面立法，统筹发展与安全，以完善无人驾驶航空器监管规则为重点，从设计生产到运行使用进行全链条管理，才有可能解决这些问题。

由国务院和中央军委颁布的《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（以下简称《条例》）于2024年1月1日起正式施行。在《条例》临近实施的节点，由公安部科技信息化局指导，中国安全防范产品行业协会（以下简称中安协）主办，中安协无人系统安全专业委员会承办的“第二届无人机探测反制技术发展论坛暨2023无人机探测反制产品技术展览”，于2023年12月21-22日在北京成功举办。论坛以“贯彻暂行条例 共建立体安防”为主题，内容聚焦宣贯《条例》；交流无人机探测反制现状、发展趋势及应用；分析国内外无人机探测反制技术路线与动向；研讨无人机探测反制安全防范标准规范体系建设等。笔者很荣幸受邀参加主论坛对《条例》内容进行解读和探讨，本文梳理了一些解读内容，以飨读者。

一、《条例》出台的时代背景

（一）制定《条例》是维护航空安全、公共安全和国家安全的刚性要求。近年来，随着无人驾驶航空器的应用和行业快速发展，其安全管理面临着许多挑战：无人驾驶航空器飞行活动监视难、违规飞行溯源难，违法成本低，导致侥幸违规飞行和“黑飞”现象屡禁不止，影响正常的航空秩序；集群飞行失控、穿越机伤人、侵犯隐私等事件时有发生，造成了较多社会负面影响；部分人员甚至非法使用无人驾驶航空器偷拍军事设施、军工单位，侵入要地，对重要目标安全构成重大威胁。为维护航空安全、公共安全和国家安全，制定《条例》显得尤为迫切。

（二）制定《条例》是建立科学、高效的无人驾驶航空器管理体系的必然要求。无人驾驶航空器的最大特点是取消了飞行员，使得信息的全链条流动成为可能，但也因为取消了飞行员，动摇了以往有人航空管理制度的基础。现行航空管理制度对于航空器的适航管理、人员资质、空域和飞行活动审批等环节做出了严格规定，这种管理方式缺乏对无人驾驶航空器管理的针对性和有效性，不能适应无人驾驶航空器技术发展更新快、操作简单、应用场景广等特点。

（三）制定《条例》是促进经济社会和无人驾驶航空器行业发展的内在要求。相较于传统航空，以无人驾驶航空器为代表的新型航空，除了作为一个独立的行业形态外，还是一个粘合剂和催化剂，对不同行业赋能，巩固既有产业、助力优势产业、提速战略产业、探索新兴产业。同时，无人驾驶航空器广泛与快速推广使用，激起了空域管理使用的新变革、激发了民众生活的新方式、激活了经济发展的新业态。由于无人驾驶航空器大范围、全行业、宽领域的快速推广应用，使部分地区的低空空域资源日益上升为助力经济社会全面发展的战略资源，加强低空空域规划与使用，已成为地方政府迫切需要研究解决的问题。

二、《条例》制定的内在逻辑

《条例》共6章63条，是我国无人驾驶航空器领域的首部专门行政法规，直面产业“九龙治水”、飞行“无专用空域”、安全“低慢小管控难”、手段“新技术监管缺乏”等现实难题，全面推进制度创新，以飞行管理为中心，从管理方和用户方两条主线构建我国无人驾驶航空器安全管理的制度框架。针对无人驾驶航空器设计生产、质量与适航管理、实名登记、资质管理、空域和飞行活动管理、应急处置、违规飞行处置等主要环节，构建制度闭环，形成覆盖无人驾驶航空器全类别、全生命周期、全产业链条、全管理要素的基础管理制度。

一方面，对于管理方，遵循“法无授权不可为”原则，立足各部门和单位现有职责，赋予管理无人驾驶航空器的各项职能。无人驾驶航空器管理工作的主要管理方有空中交通管理、民用航空、公安、工业和信息化、市场监督管理等部门及县以上地方人民政府。其中，国家空中交通管理领导机构统一领导全国无人驾驶航空器飞行管理工作，组织协调解决无人驾驶航空器管理工作中的重大问题，各级空中交通管理机构按照职责分工负责本责任区内无人驾驶航空器飞行管理工作；国务院民用航空、公安、工业和信息化、市场监督管理等部门按照职责分工负责全国无人驾驶航空器有关管理工作；县级以上地方人民政府及其有关部门按照职责分工负责本行政区域内的无人驾驶航空器有关管理工作。

另一方面，对于用户方，遵循“法无禁止即可为”原则，审慎明确必须承担的责任。普通群众要想使用无人驾驶航空器，需要完成包括购买、登记激活、投保责任保险、取得操控员执照、飞行活动申请、起飞确认和飞行实施等步骤。根据所使用无人驾驶航空器的类别、是否实施经营性飞行活动、使用空域的性质等不同情况，上述中的部分步骤是可以简化的。比如，小型、轻型、微型无人驾驶航空器在适飞空域内实施的消费娱乐飞行，只需要完成购买、登记激活、熟练掌握操作方法并了解风险警示信息、飞行实施等。再比如“取得操控员执照”环节，操控小型、中型、大型民用无人驾驶航空器的人员，应当申请取得相应操控员执照；操控微型、轻型民用无人驾驶航空器飞行的人员，无需取得操控员执照。

三、《条例》取得的创新突破

一是创建了新的空域类型。《条例》是我国多年低空空域管理改革试点的产物，也是对低空空域管理改革成果的升华，立足当前我国无人驾驶航空器飞行运行，以小型及以下的无人驾驶航空器应用为主要矛盾点的实际，创造性地提出以真高120米为界，划设无人驾驶航空器管制空域和适飞空域。同时，充分考虑当前及今后一个时期无人驾驶航空器作业飞行需求增长迅猛，提出不超出真高300米，经空中交通管理机构批准，轻型、小型、取得适航许可的中型无人驾驶航空器可以进行融合飞行，极大地释放了空域资源，进一步提高了空域使用效率。

二是简化了审批程序。《条例》坚持放管结合，在多个方面精简了审批程序。在飞行活动审批上，将现行空域申请、飞行计划申请合并为飞行活动申请，并将部分申请由审批制调整为备案制，微型、轻型、小型无人驾驶航空器在适飞空域内飞行，无需提出飞行活动申请；微型、轻型无人驾驶航空器在适飞空域融合飞行无需经空中交通管理机构批准，也无需取得特殊通用航空飞行任务批准。在运营合格证核发方面，使用民用无人驾驶航空器从事飞行活动的单位，取得民用无人驾驶航空器运营合格证后从事通用航空业务，无需取得通用航空经营许可证与运行合格证。

三是赋予了政府管理的新职能。从传统的航空管理看，航空管理是中央事权，但因无人驾驶航空器管理涉及公共安全，公共安全的管理主体为各级地方政府，因此地方政府在无人驾驶航空器管理工作中被赋予了相应管理职能。地方政府作为低空经济发展的主体，在无人驾驶航空器飞行监管工作中将发挥无可替代的重要作用。县级以上地方政府需要指导其有关部门按照职责分工负责本行政内的无人驾驶航空器有关管理工作，为无人驾驶航空器科研创新提供支持；设区的市级政府应当配合空中交通管理机构按照规定确定管制空域范围，并进行公布、设置地面警示标志和日常巡查。

四、下一步关注的重点

一是无人驾驶航空器空中航行规则完善。由于存在以飞行间隔标准为核心的空中航行规则尚未建立等障碍，现阶段真高300米以上空域的无人驾驶航空器飞行只能以隔离飞行为主。《条例》对此也只是作了一些原则性规定，要求操控无人驾驶航空器实施飞行活动，应当遵守4条避让规则：一是避让有人驾驶航空器、无动力装置的航空器以及地面、水上交通工具；二是单架飞行避让集群飞行；三是微型无人驾驶航空器避让其他无人驾驶航空器；四是国家空中交通管理领导机构规定的其他避让规则。空中航行规则完善将是配套规章细化明确的重点内容。

二是无人驾驶航空器一体化综合监管平台建设与使用。《条例》规定一体化综合监管服务平台对全国无人驾驶航空器实施动态监管与服务，该平台是落实中国特色无人驾驶航空器管理与使用体系的关键一招，既打通了管理端制度层面的“大循环”，又打通了产品端技术层面的“微循环”，将为管理方、制造商、运行商和个人用户提供符合要求的基础服务，该部分是免费的，属于国家行为。个人认为，仅有一体化综合监管平台是不够的，还需有给各行业和各领域的用户提供专业支撑的增值服务，该部分应该是收费的，属于市场行为。

三是无人驾驶航空器质量标准体系和适航体系构建与完善。《条例》根据无人驾驶航空器重量、平飞速度、可控程度确定的运行风险等级，将无人驾驶航空器分微型、轻型、小型、中型、大型五类，明确标准、分类管理。从事中型、大型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进口、飞行和维修活动，应当依法向国务院民用航空主管部门申请取得适航许可；从事微型、轻型、小型民用无人驾驶航空器系统的设计、生产、进中、飞行、维修以及组装、拼装活动，无需取得适航许可，但相关产品应当符合产品质量法律法规的有关规定以及有关强制性国家标准。

四是无人驾驶航空器发展面临的共性问题。从全球范围看，虽然以终端产品为代表的相关技术发展迅猛，部分国家和地区在无人驾驶航空器监管和法规建设方面已取得突破，运行管理进展顺利，但产品广与使用需求精细、数量多与安全风险加大、使用活与空域资源紧张、发展快与行业标准滞后、信息化程度高与核心技术突破难等矛盾是全球所有国家面临的共同难题，需要“管用”双方共同面对、共同破解。从技术层面看，目前无人驾驶航空器飞行存在“防相撞”感知与避让不可靠、“防劫持”信息防护技术不成熟、“大载荷”的动力技术难突破等，导致无人驾驶航空器在一些行业和领域还只能当配角。

五、结语

《条例》是我国无人驾驶航空器管理的第一部专门行政法规，及时填补了无人驾驶航空器管理法规空白。《条例》的正式施行标志着我国无人驾驶航空器管理进入新阶段，将促进无人驾驶航空器产业健康有序发展，有力维护航空安全、公共安全和国家安全。

责任编辑：石旭