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数字经济视角下的政企关系

2022-07-12 10:17 来源:数字经济先锋号

随着以数字经济为代表的新经济形态在全球兴起,政企关系也出现了一系列新特征:从资产控制权到数据控制权、从重资产企业到轻资产企业、从在地企业到非在地企业……只有充分理解新政企关系,才能最终形成互利共赢、携手共进的良性循环。

政府与企业的角色定位和关系

经济发展和转型的过程,就是重构政企关系的过程,政企关系是一个国家或地区最重要的关系之一。政企关系是政府干预经济的抓手,也是一种制度安排。现代国家对经济活动进行宏观调控和微观干预,除了依靠货币政策和财政政策,还需要依靠市场监管和产业政策。财政补贴作为财政政策的重要形式,其决定因素和实施效果,往往受到政企关系的影响。而市场监管和产业政策,更是直接与政企关系相互产生影响。其次中国的高速增长与其独特的市场经济体制高度相关,而中国社会主义市场经济体制最大的特色,就是政企关系。

然而目前业界有关于政府与企业关系的研究还不够多,仍然停留在初级阶段,主要从资源、权力、干预程度以及干预方式等维度,揭示了政企合谋、政企合作以及政府与企业不对称依赖的关系样态。在角色定位的界定上,对政府的描述较多,而企业的深入研究相对较少。

同时政府与企业的角色定位与关系是动态发展的,对二者角色定位和关系构建的探讨需要结合具体的情境。随着数字经济时代来临,政府以更加开放、包容和自由的姿态对企业敞开了怀抱,强调“政府本位”向“社会本位”的跨越,注重市场、社会以及公众的共同参与。企业也凭借其特有的技术优势逐渐在数字化转型的过程中承担了更多责任。那么如何在新经济形态下界定好政府与企业的角色定位,构建何种关系样态,需要我们在理论联系实际的基础上,深度审视所处情境。

为何聚焦数字经济时代政企关系?

放眼世界,以数字经济为代表的新经济形态正在全球兴起。伴随着数字经济的发展,生产要素、生产技术、生产方式和治理结构都随之发生了重大变化,对推动我国经济社会的质量变革、效率变革、动力变革意义重大。但作为一种新经济形态,目前规范其发展的法律法规还不健全,这对政企关系带来严峻挑战。一些数字经济领域业态的野蛮生长,以及一些城市对数字经济过分的倚重,导致政企关系发生变异。

同时,还存在数字技术嵌入政府治理危机,信息安全风险增加,以及政府监管不适应等挑战。严峻现实表明,数字经济的发展趋势,对规范政府行为、深化有利于数字经济发展的政府监管创新、推进与数字经济相适应的组织架构变革与行政流程再造等方面提出了新要求。面对受经济、政治、文化、社会各方面错综复杂因素的影响,数字经济下政企关系演变出的新特征,中国人民大学经济学院教授聂辉华在《数字经济时代的政企关系:一个初步框架》一文中将其概括为八个方面:

1.从资产控制权到数据控制权

在数字经济时代,由于信息和通信技术的发达,当事人可以利用互联网、大数据和AI(人工智能)获取更多信息和提高信息处理能力。尤其是,当数据成为一种重要的生产要素时,掌握数据就掌握了信息,就能影响利用信息进行决策的当事人。因此,争夺数据控制权就成为数字经济时代政企博弈的关键。在数字经济时代,政府可能会通过特殊股安排、服务器位置、网络安全法来争夺数据控制权,而企业也可能会通过大数据优势与政府谈判。

2.企业拥有更明显的信息优势

信息是决策的关键。因此,在政企关系中,掌握信息越多,拥有的主动权和谈判力就越大。然而数字经济时代企业往往是大数据的生产者、分析者和运营者,因此企业相对于政府,具有更加明显的信息优势。在政企博弈过程中,信息即权力,当企业拥有更加明显的信息优势时,企业对政府的俘获能力可能更强,同时官员对企业的寻租能力可能更弱,而政府对企业的干预可能导致更严重的资源错配。

3.从重资产企业到轻资产企业

在数字经济时代,很多从事数字产品或劳务的企业都是轻资产企业,它们的主要资产就是电脑、服务器和软件,办公场所通常都是租借的。因此,与传统的重资产企业相比,数字企业有更少的地点专用性投资,更容易“用脚投票”,更不容易被敲竹杠。另一方面,企业的违约成本更低,进行长期投资的激励可能更弱,这对稳定就业和长期经济增长未必有利。从政策含义上讲,为了缓解双边敲竹杠风险的一些承诺机制,比如政府和企业配套投资或者按比例出资,可能对于数字经济失灵了。从经济效率上讲,市场价格波动、产权和专用性投资都会影响关系契约的履行,因此目前无法判断轻资产的数字企业是否能够提高履约效率以及更好地促进地方经济增长。

4.从管制俘获到算法俘获

在数字经济时代,数字企业的进入壁垒往往是隐性的,竞争往往是跨界的,因此它们更可能寻求其它渠道来建立进入壁垒。一个办法就是通过算法影响甚至操纵政府决策。所谓算法(algorithm),本质上是一种计算机优化程序。算法往往和大数据结合,加上强大的算力,可以处理海量信息,这是数字经济时代企业的核心竞争力之一。由于针对特定的电子政务的算法具有很强的技术性、场景专用性以及价格的不确定性,因此承包电子政务的公司可以通过“算法植入—政府购买—算法再植入—政府再购买”的路径依赖,以“算法影子官僚”的身份实质上操控政府政策和官员行为,并进行利益输送,造成寻租腐败,形成一种“算法俘获”。与传统的管制俘获相比,算法俘获形式更加隐蔽、看上去更加“合规”,因此也更加难以防范。

5.从在地企业到非在地企业

通常情况下,一个企业要在一个地方经营,都必须有办公场所、固定资产和生产工具,即必须有物质实体。于是,地方政府根据企业在当地的经营场所大小、固定资产规模和人员数量,征收一定比例的税收或者费用。但是,在数字经济时代,很多数字企业在当地没有任何物质实体,也可以在当地销售产品或劳务。而这种非在地企业对政企关系和国家治理提出了一系列新的挑战。例如:如果地方政府无法对辖区内经营业务的企业征收税费,那么地方政府如何保障其财力和公共服务?如果非在地企业出现了线下问题,比如导致了合同纠纷,地方政府如何监管?这会不会出现地区之间的监管套利现象?

6.企业具有更多社会治理的功能

市场经济的一个基本原则是,政企分离。这既是一种权力分界的需要,也是一种经济分界。但是在数字经济时代,政府和企业的边界开始变得模糊。如前所述,既然企业拥有大数据带来的信息优势,并且其业务高度依赖于全国范围内加总的规模经济优势,又能及时满足市场需求,那么企业为什么不能承担部分公共管理职能呢?例如,在新冠疫情期间,阿里巴巴集团、腾讯集团分别通过“支付宝”和“微信”应用程序,为市民及时提供个人健康信息。这项服务具有非常明显的公益性质,这是数字企业承担社会责任的一种形式。但是,当企业开始承担部分社会治理责任时,如何防止政企合谋?如何防止寻租和腐败?如何保护公民的个人隐私?如何防止企业之间的不公平竞争?这些问题都需要思考。

7.从国内政企关系到国际政企关系

在工业经济时代,企业具有很强的属地性质,因此不同国家的政府对企业“划地而治”并没有什么问题。相反,国家之间通过创造好的营商环境来吸引企业投资,反而促进了经济增长。然而,在数字经济时代,很多数字企业是非在地的,是利用国际互联网提供产品或劳务的,其天然具有跨越国界的商品属性,否则就无法体现数字企业的优势。一旦数字产品或劳务可以轻易跨越国界,传统的关税体制、监管体制和意识形态管控就面临巨大挑战。

8.政企关系的具体形式发生了变化

上述七个方面讨论了政企关系在数字时代的内容、性质变化,最后一个方面是形式也发生了变化。那就是在数字经济时代,数字企业可能通过算法与地方政府合谋。研究表明,一些数字企业在为美国州政府提供预测警务算法时,过分强调邮政编码,导致低收入的非洲裔美国人社区与犯罪地区产生联系,实质上对该群体成员构成了一种算法歧视。但这种算法可能迎合了州政府的歧视性政策,这就构成了一种算法合谋。

此外,在政企合作方面,由于数字企业的大数据优势,地方政府和企业在防疫问题上可以有更紧密的合作,而在这种基于数据的政企合作在工业经济时代几乎不可能发生。在政企伤害方面,企业运用自媒体揭露对地方政府不利的新闻,可能对当地的营商环境造成巨大的负面影响。

关于新政企关系的思考

前文所述的数字经济下政企关系八个方面的变化,对传统的产业组织理论、企业理论、契约理论和公共经济学等经济学分支提出了挑战,也促使我们重新认识了政企关系。对于政府和企业而言,为了在数字经济领域谋求共同发展,合作仍是不变的主题,更是应完成的任务,为此,应从理念、行动和组织三个维度寻求新的合作路径。

1.凝聚共识

政府与企业应在彼此承认的基础上经过反复沟通和协商形成一种共同的意向,这包含了二者在目标、价值以及策略上的一致性认识。一方面,培育政府与企业的责任感和信任感。社会学家齐美尔曾说到社会信任感对于社会共识的重要性,认为信任缺失的社会,很难建立起共识,因而无法建立起和谐的社会关系。政府与企业之间亦是如此,二者不是对抗和排斥的关系,合作互动是为了产生系统性、协同性的价值,故应彼此信任,共担责任,助力数字经济的发展。另一方面,树立发展优先、以人为本的价值理念。政府与企业不能消极的顺应,而是应该做积极的建构者,主动精进技艺,分工但不推责,找准自身角色定位,寻求应有的职责担负。

2.厘清边界

政府与企业的关系建构最终落实在二者的具体行为策略上。各个主体都有逐利性,在交往的过程中过于追求利益、资源以及权力的获取,就会出现官商勾结、权钱交易等腐败行为。为此,政府与企业应践行公平正义的价值观,营造开放廉洁的外部环境。完善法律法规,规范市场秩序,明确二者的权力边界和活动范围,加大监督力度,保障政企交往行为的透明度。

3.携手并进

问题的解决需要通过集体行动建构来实现,没有集体行动的建构,问题就无法得到解决,甚至会变成另外一种样子。面对数字经济的飞速发展,政府与企业之间动态同构和优势互补的关系样态彰显着深远又不过时的含义。集体行动联盟的建构使每一次合作都有了依据和保障,协同互动带来的成果又反过来巩固了集体行动的联盟,最终形成互利共赢、携手共进的良性循环局面。

凯文·凯利曾说:“在过去20年里,网络技术想要去中心化。无论你希望做什么,只要你在试图使自己去中心化,你便是这个历史进程的一部分。”这段论述揭示了数字化转型带来的新变化,即一个国家的治理模式、组织的管理结构乃至个人的行为方式都将朝着多元协同的趋势发展。而在政企关系中,政府与企业是政治经济社会中的重要组织,二者在价值导向、组织文化、目标取向、行为方式等方面都存在明显的差异性,在合作的过程中存在着系列问题和挑战,仍需在数字经济的时代背景和具体实践中磨合和塑造,秉持着相互关怀和互惠互信的情感共识,在身份认同中展开深度合作。

责任编辑:石旭