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应急物资储备视角看应急管理改革

2020-10-19 13:19 来源:海外安全与安保论坛

2020年是一个充满不确定性与突发事件频发之年!《中华人民共和国突发事件应对法》规定的四类安全事件全覆盖,包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件。

公共卫生事件:年初以来新冠疫情蔓延,国家启动公共卫生突发事件一级响应,截至9月1日18时,全国累计报告确诊病例90414例,现有确诊病例587例,境外输入2509例;海外现有确诊病例6848511例。

自然灾害:进入年中汛期全国各大江大河出现较大汛情,局部地区超过历史峰值,今年洪涝灾害已造成6346万人次受灾,直接经济损失1789.6亿元,因灾死亡失踪219人。

事故灾难:6·13温岭槽罐车爆炸事故共造成20人死亡,172人住院治疗(截至2020年6月15日7时)。

社会安全事件:如7·7贵州公交车坠湖致21人死亡,16人受伤。

一、应急物资储备是危机治理的重要前提

应急物资是指为应对严重自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发公共事件应急全过程中所必需的物资保障。具体可划分为几类:一是基本生活保障物资,主要指粮食、食油和水、手电等;二是工程材料与机械加工设备,主要指处理危机过程中专业人员所使用的专业性物资,工作物资一般对某一专业队伍具有通用性;三是应急装备及配套物资,主要指针对少数特殊事故处置所需特定的物资,这类物资储备储量少,针对性强,如一些特殊药品。从广义上概括,凡是在突发公共事件应对的过程中所用的物资都可以称为应急物资。

应急物资储备是危机治理的重要前提,对突发事件应对和应急管理起到重要的支撑作用。因此,每一次突发事件的应对过程,都是对应急物资保障的重大考验。2018年新一轮国家机构改革调整以来,从“议案三制”(预案、法制、体制、机制)系统化推进应急管理,尤其重视应急物资储备能力。在物资储备调运方面,7月11日以来,按照国家防办调用指令,国家粮食和物资储备局连夜组织中央防汛抗旱物资南昌、武汉、郑州等14个仓库,紧急向江西、安徽、湖北、云南等4省调运编织袋、冲锋舟、橡皮舟、发电机、应急灯等21类5.8万件中央防汛物资,以最快速度运抵灾区,有力支持了地方抗洪抢险救灾工作。在粮食安全保障方面,8月13日,国家发展改革委、农业农村部、粮食和储备局会同财政部、自然资源部、生态环境部、水利部、海关总署、市场监管总局、统计局、农业发展银行印发通知,对2020年度粮食安全省长责任制考核工作作出全面部署,要求落实粮食安全省长责任制、保障粮食安全,作为各省级人民政府和省长(主席、市长)的一项基本职责,贯彻落实党中央、国务院决策部署。

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应急物资储备视角看应急管理改革

作为国家应急物资储备行政主管部门的国家粮食和物资储备局,积极部署和统一监管应急物资储备工作。如8月30日,国家粮食和物资储备局江苏局举行挂牌仪式。后续,国家局还将进一步与各省协调推进各省级局的组件与监管工作,加强国家粮食和物资储备能力。

二、应急物资储备机构改革和统一管理

2018年新一轮机构改革以来,国家粮食和物资储备局是我国粮食和物资储备的行政主管部门。贯彻落实党中央关于粮食和物资储备工作的方针政策和决策部署,在履行职责过程中坚持和加强党对粮食和物资储备工作的集中统一领导。当前,国家粮食和物资储备局是国家发展和改革委员会管理的国家局,为副部级。

主要职责:

除了“起草全国粮食流通和物资储备管理的法律法规草案、部门规章;研究提出粮食流通和物资储备体制改革方案并组织实施;研究提出国家战略物资储备规划、国家储备品种目录的建议;根据国家储备总体发展规划和品种目录,组织实施国家战略和应急储备物资的收储、轮换和日常管理,落实有关动用计划和指令;负责粮食流通、加工行业安全生产工作的监督管理,承担国家物资储备承储单位安全生产的监管责任。”等三定方案中的主要职责外,一些新的职能转变趋势值得关注。

职能变化:

1.充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,进一步精简行政审批,减少环节、简化程序、提高效率,大幅降低制度性的交易成本。

2.改革完善储备体系和运营方式,加强中央储备,完善地方储备,进一步发挥政府储备引导作用,鼓励企业商业储备,推动形成中央储备与地方储备、政府储备与企业储备互为补充的协同发展格局。

3.加强市场分析预测和监测预警,充分运用大数据等科技手段,强化动态监控,提高储备防风险能力,增强储备在保障国家安全、稳定社会预期、引导市场方面的作用。

4.加强监督管理,创新监管方式,全面推进“双随机、一公开”和“互联网+监管”,着力加强安全生产,根据国家储备总体发展规划和品种目录及动用指令,监督储备主体做好收储、轮换,确保国家储备物资收得进、储得好、调得动、用得上。

笔者认为,新的职能变化强调国家对主管部门对“效率”的要求大大提升,这符合突发事件应对和应急管理领域“第一时间”的重要性,发挥中央储备、地方储备、企业商业储备协同作战能力。尤其要求加强“市场化预测预警能力”的要求大大提升,未来更加重视运用大数据等科技手段,强化动态监控,提高储备防风险能力,数字化全方位信息支撑的科技应急管理和物资储备是新趋势。

三、加强“粮食、物资、能源”三大战略资源储备

笔者认为,国家粮食和物资储备局承担了当前国家针对粮食流通和物资储备的体制改革和统一归口管理。从物资储备保障的视角看,新的机构改革和职能变化主要从“粮食、物资、能源”三大领域加强储备统一管理工作,并通过设立内部司局进一步加强领域性监管。

粮食储备管理:设立粮食储备司,主要研究提出粮食购销政策和最低收购价原则的建议并组织实施,拟订粮食收购市场准入指导标准,研究提出中央储备粮棉糖收购、销售、进出口计划并组织实施,管理轮换计划。指导协调政策性粮食购销和地方储备粮管理,拟订全国粮食市场体系建设与发展规划并组织实施。归口管理全局统计工作,承担粮棉糖市场监测预警、统计工作。

物资储备管理:设立物资储备司,拟订战略物资储备政策和规章制度并组织实施,研究提出健全战略物资储备体系的建议,研究提出战略物资储备规划、计划的建议,组织实施战略物资储备的收储、轮换和日常管理。承担战略物资储备统计工作。

能源储备管理:设立能源储备司,拟订原油、成品油、天然气收储、轮换和日常管理的政策和规章制度并组织实施,落实有关动用计划和指令。承担相关储备统计工作。

当前,也存在进一步需要厘清和推进一些问题的解决,主要集中在其他部委的职责分工与衔接问题。

一是与国家发展和改革委员会、国家能源局的职责分工。根据国家相关文件和三定方案要求,国家发展和改革委员会拟订中央储备粮棉糖等战略物资储备的规划和总量计划。国家能源局拟订石油、天然气战略储备规划,提出国家石油、天然气战略储备收储、动用建议,经国家发展和改革委员会审核后,报国务院审批。国家粮食和物资储备局负责收储、轮换,按照国家发展和改革委员会的动用指令,按程序组织实施。

二是与应急管理部的职责分工。当前,应急管理部负责提出中央救灾物资的储备需求和动用决策,组织编制中央救灾物资储备规划、品种目录和标准,会同国家粮食和物资储备局等部门确定年度购置计划,根据需要下达动用指令。国家粮食和物资储备局根据中央救灾物资储备规划、品种目录和标准、年度购置计划,负责中央救灾物资的收储、轮换和日常管理,根据应急管理部的动用指令按程序组织调出。

三是与中国储备粮管理集团有限公司的职责分工。中储粮公司具体负责承储的中央储备粮棉的经营管理,对其数量、质量和储存安全负责。国家粮食和物资储备局依法对中储粮公司承储的中央事权粮棉政策执行和中央储备粮棉管理情况实施监督检查和年度考核。国家发展和改革委员会、国家粮食和物资储备局下达中储粮公司的中央投资项目基本建设计划,由中储粮公司组织实施。

根据国家相关文件和三定方案要求,涉及粮食、物资、能源的全方位管理仍然涉及多个部委,三大领域的前端管理如粮食、能源、物资的储备管理的前期规划和总量计划仍然在其他部委,如应急管理部负责提出中央救灾物资的储备需求和动用决策,组织编制中央救灾物资储备规划、品种目录和标准。国家粮食和物资储备局是根据应急管理部制定的中央救灾物资储备规划、品种目录和标准、年度购置计划,负责中央救灾物资的收储、轮换和日常管理,根据应急管理部的动用指令按程序组织调出。而在粮食储备管理中,国家粮食和物资储备局主要下达中储粮公司的中央投资项目基本建设计划,具体实施由中储粮公司组织实施。因此,未来几大部委之间的职能协调和衔接,还需要在具体的突发事件应急管理实践中经历考验,进一步加强职能协调,信息数据共享,预警预报协同,提升应急准备、监测预警、应急响应(应急指挥)和应急恢复的全链条应急治理能力。

责任编辑:潘一大